Jun 24 2006

05/04/2006

Anteproyecto de Ley de Empleo de la Comunidad Autónoma del País Vasco

Informe del Consejo de Relaciones Laborales sobre el Anteproyecto de Ley de Empleo de la Comunidad Autónoma del País Vasco 
 
 
Antecedentes:

Con fecha 27 de febrero de 2006 ha tenido entrada en el Consejo de Relaciones Laborales, por conducto de la Dirección de Estudios y Régimen Jurídico del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad social, el anteproyecto de Ley de Empleo de la Comunidad Autónoma del País Vasco, con la solicitud de que dicho texto sea examinado en el seno del Consejo y a fin de que, en el marco de sus competencias, éste emita el correspondiente informe, con anterioridad al 30 de abril de 2006.

Consideraciones generales de carecer técnico

La aprobación de una ley de empleo que incluyese la creación de un organismo gestor de las políticas de empleo en el ámbito de la CAPV, dotado de personalidad jurídica propia, forma parte de las iniciativas previstas en el plan Interinstitucional de Empleo 2003-2006.

Con relacion a este plan el Consejo de Relaciones Laborales ya emitió un informe con fecha 8 de junio de 2003.

Igualmente, el Decreto de creación del Consejo Vasco de Empleo y de los Consejos Territoriales, aludía a la ley de empleo, incluyendo precisamente entre las funciones del Consejo Vasco, entre otras, la de informar, con carácter previo a su aprobación, el proyecto de ley de empleo.

En ese contexto, el anteproyecto que se ha remitido al Consejo de Relaciones Laborales, da cumplimiento parcial a aquellas previsiones, y se inserta en el marco de una concepción integral y transversal de las políticas de empleo que incluye todos sus aspectos activos y pasivos o de protección frente a la contingencia del desempleo, y se extiende a otras acciones dirigidas a la mejora y mantenimiento del empleo existente. Para ello diseña una estructura global en la que la dirección estratégica y política corresponde al Gobierno Vasco a través del Departamento de Empleo y la gestión y ejecución de las acciones que integran en cada momento aquellas políticas a un servicio específico de nueva creación. Cada uno de estos niveles cuenta, a su vez, con una estructura propia de participación –el Consejo Asesor en lo que se refiere al nivel de definición estratégica, y el Consejo General de LANBIDE en el ámbito de la ejecución y aplicación de las políticas- establecida para articular, aunque con un alcance distinto en cada caso, el diálogo institucional en materia de empleo. Además, y a pesar de aquella concepción integral y del propósito de reconducir y unificar la competencia en materia de empleo para lograr una gestión eficiente de los recursos, el anteproyecto reconoce y asume la existencia de otras instancias activas que desarrollan –y seguirán desarrollando- diversas acciones pertenecientes al ámbito material de las políticas de empleo cuya actuación se declara de carácter complementario.

Marco competencial

Con independencia de la fórmula que se utiliza en la disposición transitoria primera del anteproyecto, según la cual el ejercicio de funciones vinculadas con las políticas pasivas (prestaciones por desempleo)y con las políticas activas actualmente gestionadas en el ámbito de la CAPV por el Servicio Estatal de Empleo, queda diferido hasta el traspaso de las funciones y los servicios correspondientes, lo cierto es que el anteproyecto incorpora una definición precisa de la política de empleo cuyo contenido enuncia en su artículo 2 y cuya competencia plena, con ese preciso alcance, recaba para la CAPV. En este sentido el debate sobre el marco competencial quedaría centrado en la naturaleza y calificación de las acciones que integran aquella política de empleo y en especial en el carácter de las prestaciones por desempleo y su adecuación o no al marco vigente en cuanto a la distribución de competencias entre el Estado y la CAPV.

El objeto de la ley

El anteproyecto de ley define y concreta las políticas de empleo en medidas de diverso carácter no necesariamente vinculadas a una situación de desempleo. Dentro de ellas se incluyen tanto las denominadas políticas activas orientadas a la mejora de la ocupabilidad y a la consecución de un empleo, como las políticas pasivas que se refieren a la acción protectora frente a la pérdida de éste, así como otro conjunto de acciones (art. 3 y 4) que tienden en general al mantenimiento y mejora del empleo existente.

Aunque el anteproyecto incluye también medidas de contenido genérico y de carácter instrumental como la realización de acciones prospectivas del mercado de trabajo, desde la vertiente de sus destinatarios las diversas acciones darán lugar al surgimiento de derechos o expectativas legítimas individualizadas, pero sujetando unos y otras, en todo caso, a un régimen de prescripción específica. Sin embargo, el anteproyecto no regula el mecanismo de acceso a la prestación (en sentido amplio) que corresponda, ni el modo en que haya de producirse el reconocimiento del derecho correspondiente. En este punto, la ley se remite a las disposiciones de desarrollo y por lo que se refiere a la acción protectora por desempleo a la legislación vigente, - (art. 12 y 14 c), en relación con la disposición adicional primera), - sin especificar si con ello se alude a la definición abstracta del derecho subjetivo a la prestación y/o también al reconocimiento específico de ésta.

Las políticas de empleo se configuran con carecer abierto, pero el texto del anteproyecto concreta, con vocación de exhaustividad, el conjunto de acciones que en ejercicio de aquellas políticas deberán llevarse a cabo por las instituciones públicas implicadas en su desarrollo. Tales acciones, concebidas como una lista cerrada, se enumeran en el artículo 4 y se desarrollan y explican a lo largo de la sección 2ª.

Paralelamente, la ley crea el Servicio Vasco de Empleo, LANBIDE, con el carácter de organismo autónomo adscrito al Departamento de Empleo del Gobierno Vasco. Aunque el anteproyecto califica a LANBIDE como el organismo competente para la gestión de las políticas de empleo, lo cierto es que a lo largo de su articulado, tal y como se verá en otros apartados de este informe, reconoce o admite, aunque sea de forma indirecta, la existencia de otras instituciones competentes en la medida en que parte de la constatación de que también las Diputaciones Forales y las Entidades Locales desarrollan acciones incluidas en la lista del artículo 4.

La titularidad y competencias de las políticas de empleo en el ámbito de la CAPV

El anteproyecto de ley manifiesta en su exposición de motivos que uno de sus objetivos es la coordinación interinstitucional en materia de políticas de empleo a fin de conseguir una aplicación eficiente de los recursos y evitar duplicidades.

Sin embargo y desde una perspectiva técnica, el anteproyecto de ley no acaba de resolver de forma clara los aspectos vinculados a la determinación competencial de cada una de las instancias públicas implicadas en el desarrollo de políticas de empleo. Aunque en unos casos el texto hable de “competencias” –así es cuando se refiere al Departamento de Empleo (art. 15) y a LANBIDE (art.16) - y en otro, únicamente de “acciones a desarrollar” por las Diputaciones Forales y los Entes locales, (arts. 17 y 18), lo cierto es que a lo largo de la sección 4ª de su capítulo 1º reconoce y admite la existencia de acciones vinculadas con las políticas de empleo en todos los niveles competenciales de la CAPV.

El anteproyecto establece con suficiente claridad que la acción protectora por desempleo –cuya efectividad sin embargo queda diferida al traspaso de las políticas pasivas, conforme a lo establecido en su disposición transitoria 1ª – corresponde “en exclusiva” a LANBIDE. (art. 16).
Sin embargo, el resto de acciones que integran las políticas de empleo quedan distribuidas entre el conjunto de instancias “implicadas”, distinguiendo el anteproyecto de ley dos niveles en función de la naturaleza de la acción específica de que se trate, cuyo alcance efectivo no llega a determinarse de manera suficientemente clara.
a) En el primer nivel estarían las llamadas “acciones complementarias” que desarrollan tanto las Diputaciones Forales como los Entes locales. Se trata de acciones en materia de formación, autoempleo, apoyo a la creación de empresas y fomento del empleo que, según indica el texto de la norma (art. 17 c, último párrafo), habrán de ser coordinadas en el marco del plan de empleo. En los términos en que está concebida, esta alusión al plan de empleo no puede ser entendida como una “atribución especifica” de competencia directa o delegada a la que se condicionaría el efectivo ejercicio de tales acciones, sino en el mejor de los casos como un intento de coordinación “ex post”, cuyo resultado efectivo dependerá de la voluntad de acuerdo de las propias instituciones implicadas.

b) En el segundo nivel estarían las acciones de información, intermediación y prospección, cuyo régimen resulta igualmente inconcreto, pues la exclusividad que con respecto a ellas se atribuye a LANBIDE en el apartado 1º del artículo 16, ha de entenderse sin perjuicio de los acuerdos que pudieran establecerse con otras entidades, sin precisar el contenido y carácter mínimo de estos acuerdos y sin aclarar si se trata o no de acuerdos necesarios, a modo de presupuesto inexcusable, para el desarrollo por parte de Diputaciones Forales y Entes locales (en cuanto entidades públicas) de este segundo grupo de acciones.

Por su parte, el artículo 15 del anteproyecto de ley se refiere al Departamento de Empleo del Gobierno Vasco. Con independencia de las competencias de gestión asociadas al funcionamiento del servicio vasco LANBIDE, respecto al cual ejerce lógicas funciones de tutela, la más relevante, en el marco de la dirección estratégica de las políticas de empleo, es la que se refiere a la elaboración del plan de empleo que constituye el instrumento de gestión primordial en el que se fijan además los objetivos evaluables de carácter cualitativo y cuantitativo referidos a periodos concretos.

Aunque el tema se tratará más extensamente cuando nos refiramos a las estructuras de participación previstas en el anteproyecto de ley, conviene indicar desde ahora que a pesar de que la norma afirme que este plan de empleo habrá de elaborarse con la participación de las organizaciones sindicales y patronales más representativas de la CAPV (art. 19.3) y, “en su caso” de otros agentes sociales y económicos, lo cierto es que tal participación en la elaboración del plan no está prevista ni regulada de forma específica ya que la competencia para la emisión del informe preceptivo (art. 22 apartado g) en relación con el plan de empleo se asigna al Consejo Asesor, en el que la presencia de las organizaciones sindicales y patronales es minoritaria ( 10 miembros de un total de 29).

Por último, el anteproyecto fija las competencias de LANBIDE como ente gestor de las políticas de empleo en la CAPV, subordinado y sujeto a la dirección estratégica del departamento de Empleo. En el artículo 28 se reconoce también la posibilidad de intervención de otras instancias privadas, en los términos que se determinen normativamente. En todo caso, para valorar el alcance exacto de esta previsión, habrá que esperar bien al desarrollo reglamentario de la ley, bien a la aparición de otras disposiciones legales (normativas en la terminología del proyecto) posteriores.

La elaboración, dirección y gestión de las políticas de empleo en relación con las estructuras de participación previstas en el anteproyecto de ley de empleo

Aunque de manera necesariamente simplificada dada la naturaleza de este informe previo, puede afirmarse que, en términos generales, el anteproyecto de ley diseña un escenario integral de acción política en materia de empleo en dos niveles. En el primer nivel, la definición, elaboración y dirección estratégica corresponde al Gobierno Vasco a través del Departamento de Empleo y en el segundo, su gestión y ejecución a LANBIDE, con la presencia adicional de las Diputaciones Forales y Entes Locales como agentes institucionales (subordinados) que desarrollan acciones complementarias en el marco de un contexto de colaboración y coordinación cuya naturaleza y alcance no queda, sin embargo, suficientemente precisado y del que nos hemos ocupado en el apartado anterior.

Esta política de empleo que se materializa a través de acciones concretas, se asienta, a su vez, en una serie de principios rectores (artículo 3 del anteproyecto de ley), uno de los cuales es el diálogo permanente con los agentes sociales (apartado d).

Pues bien, las estructuras de participación previstas y reguladas en el anteproyecto se ajustan también a este esquema y se concretan, por una parte, en un Consejo Asesor definido como órgano de carecer consultivo, de diálogo y participación con funciones de asesoramiento en materia de empleo (art. 21), y, por otra, en un Consejo General integrado en la estructura de LANBIDE (art. 29 en relación con el artículo 31).

Tal decisión constituye una novedad con respecto a los proyectos previos y a los principios en que se inspiran las estructuras de participación en materia de empleo en vigor hasta que se produzca la aprobación definitiva de la ley de empleo cuya disposición derogatoria contempla la derogación del Decreto 121/2004 de 15 de junio y la supresión por tanto del actual Consejo Vasco de Empleo y de los Consejos Territoriales. En todos ellos la participación de los agentes sociales se ha articulado, en el nivel de la definición y elaboración de las políticas de empleo, a través de estructuras tripartitas de composición paritaria, con presencia de la Administración y las organizaciones sindicales y patronales representativas.

Conforme al “nuevo” diseño establecido en el anteproyecto de ley, el papel de los agentes sociales (entendidos en el sentido de la O.I.T., es decir, como organizaciones representativas de trabajadores y empresarios) en su condición de interlocutores para la definición estratégica y elaboración de la política de empleo queda, sin embargo, claramente diluido en el seno de un Consejo Asesor cuya composición incluye, además de los 10 miembros de las organizaciones sindicales y patronales representativas a otros 19, de diversa procedencia, hasta un total de 29 miembros.

Por su parte, la creación de un Consejo General en el seno de LANBIDE, en el que se respetaría formalmente el esquema tripartito y paritario de participación, supone de facto la desaparición de las funciones atribuidas a las organizaciones sindicales y patronales representativas en su condición de interlocutores específicos en la definición y elaboración de la acción política en materia de empleo, porque constriñe su intervención únicamente al ámbito de la ejecución y gestión de las acciones que integran, en general y en cada momento específico, las políticas de empleo. En este sentido, el artículo 26 de anteproyecto expresa con claridad que corresponde a LANBIDE la gestión de las acciones de las políticas de empleo……..”de conformidad con las directrices emanadas del Departamento competente” y la ejecución de las acciones que resulten de ..”las políticas de empleo y el plan de empleo en vigor”, lo que evidencia que la dirección política en materia de empleo pertenece al nivel superior en el que, como ya se ha señalado, la interlocución se articula a través del denominado Consejo Asesor, cuya composición se aleja sustancialmente del esquema tripartito y paritario al que han respondido las iniciativas anteriores.

El servicio Vasco de Empleo. LANBIDE

El capítulo II del anteproyecto de ley se dedica íntegramente a la creación y regulación del Servicio Vasco de Empleo, LANBIDE.

Este Servicio, configurado como un organismo autónomo adscrito al Departamento de Empleo y dotado de personalidad jurídica propia constituye el instrumento básico para la gestión y ejecución de las políticas de empleo.

En lo que respecta a su papel en el entramado institucional con competencias en materia de empleo, cabe remitirse en lo esencial a lo que, en relación con los aspectos concretos de las políticas de empleo se ha dicho en los apartados anteriores de este informe. En especial a la relación entre las competencias y funciones que le atribuye el anteproyecto y el nivel de participación y diálogo institucional que se confiere a las organizaciones sindicales y patronales representativas a través del Consejo General que se establece en su seno.

En el resto de los aspectos estructurales u organizativos de LANBIDE, el anteproyecto de ley se ajusta a los criterios típicos de configuración de un ente público con personalidad propia sujeto a vínculos de tutela con respecto a la Administración General de la CAPV a través del Departamento de Empleo.

Otras disposiciones

Por último, el anteproyecto contiene dos disposiciones adicionales, una de las cuales se refiere al personal de LANBIDE, incluyendo dentro de él al que pueda ser transferido del INEM, aunque sin ninguna previsión específica sobre el tiempo y el modo en que pudiera llevarse a cabo esta transferencia, y la otra a una cuestión de orden técnico que implica el reconocimiento de forma genérica de las competencias del Estado en orden a la modificación de las normas de su competencia, sin perjuicio de la inclusión de alguna de ellas en el texto de la ley de empleo a efectos de conseguir la complitud (sic) de la norma y de dotar de sentido y coherencia a alguna de sus previsiones.

El anteproyecto incluye también tres disposiciones transitorias, de las cuales ha de destacarse la primera que declara parcialmente diferida la eficacia de la ley hasta el traspaso de determinados servicios y funciones en materia de políticas activas y pasivas, aunque tal aplazamiento habrá de entenderse en todo caso, sin perjuicio de la competencia que declara y asume el anteproyecto con respecto al conjunto de la política de empleo en la CAPV.

Por su parte, la disposición final deroga expresamente el Decreto 121/2004 de 15 de junio de creación, regulación y funcionamiento del Consejo Vasco de Empleo y los Consejos Territoriales.

Síntesis de las aportaciones de los miembros de la Comisión de Informes

Una vez remitido el texto de la disposición a informar a los miembros de la Comisión de Informes del Consejo de Relaciones Laborales, con fecha 16 de marzo y de conformidad con lo establecido en el procedimiento aprobado para el desarrollo de la función consultiva, han tenido entrada en los servicios del Consejo las respectivas alegaciones particulares de cada uno de ellos, en relación con el anteproyecto de ley de empleo.

A continuación se expone el contenido sustancial de estas alegaciones:

1º- En cuanto a los objetivos de la ley y el marco competencial

Opinión sindical

Los miembros de la Comisión de Informes designados por la representación sindical del Consejo de Relaciones Laborales cuestionan la “eficacia” del modelo diseñado en el anteproyecto de ley de empleo, desde perspectivas formalmente diferentes, pero materialmente complementarias.

En un caso (LAB y ELA) se incide fundamentalmente en el déficit competencial desde el que se aborda el pretendido tratamiento integral de las políticas de empleo, llegando a calificar el anteproyecto de ley como de un ejercicio de legislación virtual, construido a partir de una pretendida y autoatribuida competencia para abordar la regulación global de la política de empleo, incluida la protección por desempleo, pero cuyo ejercicio, sin embargo y por lo que se refiere a aspectos centrales de esta política, se difiere en el tiempo, lo que vacía de contenido práctico aquella declaración y pone de manifiesto la debilidad del marco jurídico-político desde el que se pretende actuar y el carácter meramente formal de la iniciativa.

En este mismo sentido, la manera en que se aborda por la disposición transitoria 1ª del anteproyecto la asunción real en el tiempo de las acciones relativas a las políticas pasivas y a las activas actualmente gestionadas por el INEM, demuestra que, aunque formalmente la ley parte de la distinción conceptual entre la competencia que es originaria y la transferencia de medios y servicios que tiene carácter instrumental, materialmente,-al condicionar el ejercicio pleno de aquella pretendida competencia al traspaso efectivo de servicios y funciones-, sitúa el verdadero acento en el traspaso de medios instrumentales vinculados a su ejercicio, manteniendo de facto la situación actual y plegándose a ella.

Desde otra perspectiva, (UGT) pero con similares consecuencias, se alude también a la ineficacia real de una futura ley aprobada sin una efectiva transferencia en materia de políticas de empleo, advirtiendo que el verdadero alcance de la ley de empleo dependerá, más allá de las declaraciones formales que en ella se contengan, de la asunción real de unas competencias sobre cuyo traspaso efectivo los gobiernos implicados deberían llegar a un acuerdo para superar la actual situación de duplicidad e ineficiencia.

Igualmente y a modo de consideración global (CCOO), se advierte que este anteproyecto de ley, que efectivamente aborda la regulación de la política de empleo sin la previa recepción de las transferencias en materia de políticas activas de empleo y sin resolver, por tanto, las ineficiencias actuales del sistema, ha sido además tramitado y aprobado por el departamento de empleo sin el preceptivo informe del Consejo Vasco de Empleo, una de cuyas competencias es precisamente, de acuerdo con su normativa reguladora, informar sobre el contenido de una eventual ley de empleo.

Por la parte empresarial

Por su parte, los miembros designados por la representación empresarial enmarcan sus alegaciones en este punto en el contexto de la valoración que el propio Consejo de Relaciones Laborales hizo del Plan interinstitucional de empleo 2003-2006, recordando que aquel dictamen ya advertía que el plan, del que deriva directamente este anteproyecto, bajo la apariencia de abordar globalmente las políticas de empleo dejaba sin resolver aspectos fundamentales de ellas, en especial los referidos a los servicios de empleo. La manera en que se trata este tema en el anteproyecto de ley no implica un avance significativo respeto a la clarificación competencial, ni a la imprescindible ordenación de los servicios de empleo en el ámbito de la CAPV.

No obstante, y a pesar de ello, afirman que desde el punto de vista de la definición de las políticas de empleo, el anteproyecto tiene la virtualidad de sistematizaréstas bajo principios rectores comunes y de intentar ordenar, aunque con importantes déficits y disfunciones, su ejercicio en el ámbito de la CAPV; y desde la óptica de su gestión, el modelo propuesto puede servir también para configurar un armazón apto para una futura recepción de las transferencias.

2º.- Con relación a la definición de la política de empleo.

La valoración sobre la concepción de la política de empleo que el anteproyecto contiene difiere entre miembros de la Comisión de Informes.

Opinión empresarial

De un lado los miembros designados por la representación empresarial valoran positivamente que el anteproyecto introduzca una visión de la política de empleo que, manteniendo líneas de actuación en el campo de la prospección, orientación e intermediación para el empleo, avanza también hacia el objetivo de conseguir un mercado de trabajo eficiente que ofrezca al empleador recursos humanos debidamente formados y al trabajador seguridad en términos de empleo o empleos adecuados a su formación. Entienden menos justificado, en cambio, que entre las acciones que configuran estas políticas persistan algunas como las relativas al reparto del empleo que, en su opinión y en un contexto de bajas tasas de desempleo como el actual, carecen de justificación clara.

Opinión sindical

De otro lado, para los miembros de la comisión designados por la representación sindical la definición misma del concepto de política de empleo y las acciones que integran su desarrollo presenta importantes deficiencias.

Se advierte en este sentido que pese a la enunciación de objetivos pretenciosos como el de lograr un pleno empleo, estable y de calidad, dentro de las políticas de empleo y en el marco de las acciones concretas que contempla el anteproyecto, no se incluyen iniciativas dirigidas a combatir la situación de precariedad que se mantiene en torno al 30, o las desigualdades objetivas en el empleo por razón de sexo o edad. El texto tampoco define acciones en el campo de la seguridad y salud, o de conciliación de la vida profesional y familiar.

Desde esta óptica común en algún caso se incide especialmente en el carácter meramente voluntarista y de proyección mediática de una política vacía con un precario anclaje jurídico y que se asienta en un marco competencial y político insuficiente, y en otros en la defectuosa o escasa definición de los derechos de los beneficiarios desde el punto de vista de su exigibilidad y eficacia real, o en el carácter meramente programático de las acciones incluidas en el plan o programa anual de empleo. De este modo buena parte de las acciones que contempla el texto del anteproyecto se limitan a reproducir una política de subvenciones públicas con escasos e inciertos resultados, incluso desde la óptica de la creación neta de empleo, pero que, en todo caso, en modo alguno inciden en su calidad intrínseca.

Se cuestiona también la conexión directa entre los objetivos de la ley y la actual estrategia europea sobre el empleo, arguyendo que una ley de empleo debería diseñar un marco genérico para el desarrollo de un abanico amplio de políticas, eventualmente diferentes, y no limitarse a ser cauce para el ejercicio de una política determinada.

3º.- En relación a la titularidad de las políticas de empleo y la coordinación administrativa

El anteproyecto de ley de empleo pretende situar a LANBIDE como organismo central en materia de gestión y ejecución de las políticas de empleo en el ámbito de la CAPV.Ello no obstante, el texto que se remite a informe del CRL no resuelve el problema de la existencia de otras instancias, forales y locales, que asumen y desarrollan acciones en materia de empleo, ni contiene mecanismos de coordinación que resulten eficaces para evitar duplicidades e ineficiencias.

Partiendo de esta consideración común, las alegaciones particulares van desde la propuesta de supresión directa de los artículos (17 y 18) que reconocen a las Diputaciones Forales y a los Entes Locales como entidades que desarrollan acciones –denominadas complementarias- en materia de políticas de empleo, por considerar que la competencia corresponde con carácter exclusivo al Gobierno Vasco y la ejecución y desarrollo de las políticas de empleo al servicio vasco LANBIDE, hasta la solicitud de que se introduzcan, en su caso, mecanismos efectivos de coordinación que garanticen en la práctica el carácter complementario de aquellas acciones y eviten los solapamientos, duplicidades e ineficiencias en la gestión de los recursos públicos.

En relación con este apartado, las alegaciones realizadas por el miembro de la Comisión de Informes designado por UGT se refieren también al deseable establecimiento, sin perjuicio de la exclusividad de LANBIDE como órgano gestor en el ámbito de la CAPV, de mecanismos que permitan el intercambio de información con respecto al conjunto de las ofertas de empleo existentes en el ámbito del Estado, a fin de garantizar el derecho de acceso al empleo de todos los ciudadanos y ciudadanas, así como a la necesaria incorporación de instrumentos de colaboración y coordinación con la inspección de trabajo y los servicios sociales en materia de inserción laboral.

4º.- Las estructuras de participación establecidas en el anteproyecto de ley de empleo

Las diferentes alegaciones particulares de los miembros de la Comisión de Informes del Consejo de Relaciones Laborales coinciden, aún desde planteamientos diversos, en que las estructuras de participación que se establecen en el anteproyecto de ley de empleo son inadecuadas.

Constituye una opinión común que el diálogo con los agentes económicos y sociales en materia de diseño, elaboración y dirección estratégica de la política de empleo, debería desarrollarse, en todo caso, en el seno de un órgano tripartito de composición paritaria, integrado por miembros designados por la Administración y por las organizaciones sindicales y patronales representativas, pues la condición de agente económico y social ha de predicarse sólo de quien estrictamente la tiene reconocida en función de las normas y disposiciones vigentes sobre la materia, incluidas las de carácter internacional (O.I.T.).

El anteproyecto de ley de empleo se aparta de este esquema, aún bajo la apariencia de respetarlo formalmente. En efecto, el anteproyecto crea dos estructuras de participación distintas: un consejo asesor de empleo de composición heterogénea integrado por 29 miembros, de los cuales únicamente cinco pertenecerían a las organizaciones sindicales representativas y otros cinco a las empresariales, al que se le atribuye la interlocución en el nivel de las decisiones (incluida la emisión de informe con respecto al plan de empleo); y un consejo general en el seno de LANBIDE, de composición tripartita y paritaria, al que se encomiendan únicamente funciones de consulta y participación en el nivel de ejecución y gestión de aquellas decisiones estratégicas. Se estaría generando, de esta forma, una simple apariencia de que los agentes económicos y sociales representativos desempeñan un papel específico y preferente en relación con la definición de la política de empleo, (apariencia que parece reforzarse en otros artículos del anteproyecto, como el artículo 19.3, que en relación al plan de empleo alude a una participación específica de las organizaciones sindicales y patronales representativas, que, sin embargo, no tiene un cauce propio de materialización, al margen del consejo asesor) pero sin un verdadero contenido material.

En este contexto, las diferentes propuestas y consideraciones van desde el rechazo frontal de ambos consejos, (LAB) hasta la pretensión de transferir al consejo general de LANBIDE las competencias atribuidas al consejo asesor de empleo (UGT) o de eliminar aquel y asignar a éste –que estaría integrado por 21 miembros, siete de cada parte- todas las funciones consultivas previstas en el anteproyecto, incluida la de emitir un informe preceptivo en relación con la aprobación del plan de empleo para hacer efectivo así el principio de que, en la medida en que este plan es el instrumento central de la política de empleo en cada momento, su contenido debe consensuarse con las organizaciones sindicales y patronales representativas (CCOO).

En la misma línea se advierte que los aspectos fundamentales con respecto al funcionamiento, -en especial en lo que se refiere al régimen de adopción de acuerdos- de cualquier consejo consultivo en materia de empleo, -que en todo caso debería respetar aquella composición tripartita y paritaria-, deberían ser abordados directamente en el texto de la ley, lo que incluye en algún caso propuestas concretas sobre el régimen de funcionamiento y la periodicidad mínima de sus sesiones.

En este punto, sin embargo, las opiniones difirieren entre quienes proponen que una vez válidamente constituido el órgano, sus decisiones se adopten por mayoría de los asistentes, (CCOO), o quienes defienden por el contrario que las mayorías deberán conformarse, en todo caso, en el ámbito de cada una de las tres partes que integran el Consejo (ELA).

5º.- Propuestas concretas con relación al articulado del anteproyecto de ley

Las alegaciones y consideraciones particulares de los miembros de la Comisión de Informes contienen también propuestas concretas en relación con el articulado del anteproyecto de ley.

Así, el miembro designado por ELA propone la supresión de algunos artículos del anteproyecto, en coherencia con el contenido de sus alegaciones sobre la competencia exclusiva del Gobierno Vasco en materia de empleo, entre los que se incluyen:

El apartado 2º del artículo 3, en relación con la intervención de las Diputaciones Forales y los Entes locales, así como, consecuentemente, los artículos 17 y 18 en los que se alude específicamente a la actuación de aquellos organismos en relación con determinadas acciones en materia de empleo.

En la misma línea solicita la supresión del apartado 4º del artículo 7 y del apartado 3º del artículo 13, y el inciso del artículo 19.3 en lo que se refiere a la intervención de los entes forales y locales en el trámite de aprobación del plan de empleo.

El miembro designado por CCOO, entiende, por su parte, que la exposición de motivos de la ley debería incluir referencias explícitas a los artículos 40,41 y 129 de la Constitución, al artículo 18 de la ley 56/2003 y al convenio 144 de la O.I.T.

Considera también que sería procedente reforzar desde el punto de vista de los principios rectores de la política de empleo, el papel de los agentes sociales incluyendo en el apartado d) del artículo 3una referencia explícita a la negociación y concertación con los agentes sociales, y clarificar las competencias de la CAPV en materia de empleo tanto desde el punto de vista de las políticas pasivas, a cuyo efecto solicita la supresión del apartado d) del artículo 16, como desde el punto de vista de la ordenación interna de su ejercicio en el ámbito de la CAPV, pidiendo la supresión del artículo 17 y la referencia que en él se contiene a las Diputaciones Forales como agentes activos en el campo de las políticas de empleo. Por último solicita en relación con las consideraciones realizadas en torno a las estructuras de participación, la modificación de los artículos 22, 23 y 24, en el sentido que ya ha quedado reflejado en el presente informe de síntesis.

El miembro de la comisión designado por UGT considera que la ley de empleo debería contemplar un único consejo de carácter tripartito y paritario, como foro social exclusivo en materia de empleo, y que frente a la sensación de dispersión y desorganización del anteproyecto actual habría que atribuir expresamente a este consejo único la competencia en todos los aspectos relevantes de las políticas de empleo. Entre ellas, la participación en la elaboración del plan de empleo, superando de esta forma la equívoca referencia actual a los agentes representativos del artículo 19 del anteproyecto; las funciones de observación y diagnóstico que el anteproyecto asigna a un observatorio que por su actual dependencia de LANBIDE no garantiza la intervención efectiva de los agentes sociales y las de prospección del mercado de trabajo, para abordarlas desde una óptica conjunta que supere la visión parcial del anteproyecto, ligada exclusivamente a las necesidades del tejido empresarial.

Por otra parte, las referencias a los principios (calidad del empleo, lucha contra la precariedad y la discriminación) se diluyen y se vacían de contenido a lo largo del anteproyecto que no solo contempla y concibe las acciones como una lista cerrada en la que no tiene cabida la lucha contra la precariedad o la no discriminación, sino que omite también cualquier referencia a derechos exigibles para los ciudadanos en relación con aquellos principios. Muestra por ello su oposición a la definición de las acciones que integran las políticas de empleo como una lista cerrada y propone la modificación del art. 4 del anteproyecto para posibilitar en su caso el desarrollo de otras acciones diferentes y propone que el artículo 14 defina los derechos de los usuarios como verdaderos derechos subjetivos y en particular, al menos, los requisitos y condiciones bajo los cuales una determinada oferta de empleo debería considerarse adecuada.

Solicita también la inclusión del término “profesional” en el rótulo y texto del artículo 7, en lo que se refiere a la formación para el empleo; propone la inclusión de una referencia explícita en el artículo 13 a las entidades colaboradoras de LANBIDE, así como la refundición de los artículos 17 y 18 en uno solo bajo el principio de coordinación efectiva de las acciones complementarias de los entes forales y locales.

Por último, alude también a la conveniencia de que la evaluación de las políticas de empleo se encomiende a entidades independientes y de prestigio seleccionadas, en cada caso, conforme a criterios de competencia.

DICTAMEN SOBRE EL ANTEPROYECTO DE LEY DE EMPLEO DE LA CAPV

La Comisión de informes del Consejo de Relaciones Laborales, reunida en fecha 5 de abril, aprobó con los votos favorables de los miembros designados por CONFEBASK, ELA, CCOO y UGT, el dictamen que se transcribe a continuación. En esta reunión el miembro designado por LAB expresó su voto contrario al dictamen y anunció, de conformidad con lo previsto en el procedimiento establecido para el desarrollo de la función consultiva por la propia comisión, la presentación de un voto reservado que se consignará a continuación del dictamen.

En todo caso, las consideraciones que se hacen en el presente dictamen del Consejo de Relaciones Laborales deben entenderse sin perjuicio de las alegaciones particulares que han quedado expuestas en otro apartado del presente informe.

Dictamen

Primero.- Los miembros de la Comisión de Informes del Consejo de Relaciones Laborales aunque valoran positivamente la iniciativa de abordar una regulación integral de la política de empleo consideran que el anteproyecto de ley que se les ha remitido para informe constituye, tal y como está redactado, un instrumento insuficiente y virtual para la ordenación racional de esta política de empleo y para el ejercicio pleno de las competencias vinculadas a ella en el ámbito de la CAPV.

En primer lugar porque se aborda sin resolver previamente las cuestiones relacionadas con una situación actual en la que concurren de facto políticas de empleo gestionadas por los servicios estatales y por los servicios autonómicos en el ámbito de la CAPV. En este sentido el Consejo de Relaciones Laborales no hace sino reiterar la posición que expresó en su dictamen de fecha 8 de julio de 2003 sobre el Plan Interinstitucional de Empleo 2003-2006, en el que se afirmaba ya que, bajo la apariencia de abordar de manera integral la política de empleo en el ámbito de la CAPV, uno de los problemas reales que aquel Plan dejaba sin resolver es el que se refiere a los servicios de empleo.

En segundo lugar porque la definición competencial de la que se parte en el anteproyecto presupone que la controversia que se mantiene sobre la acción protectora directa en situaciones de desempleo, incluidas, por tanto, las prestaciones contributivas que correspondan, se hubiera ya resuelto y que la asunción con carácter inmediato de aquellas competencias, solo depende de un eventual traspaso de servicios y funciones sobre el que el anteproyecto por otra parte no contiene previsión alguna, lo que implicaría –incluso después de promulgada eventualmente esta ley-, mantener de hecho la actual situación de duplicidad e ineficiencia.

En consecuencia, la iniciativa de aprobar una integral se concreta básicamente en la puesta en marcha de una estructura de gestión prediseñada en el momento actual para asumir en un futuro indefinido una buena parte de las funciones y servicios vinculados a las políticas de empleo y para ejercitar plenamente sólo a partir de entonces las competencias correspondientes.

Segundo.- Igualmente los miembros de la Comisión de Informes del Consejo de Relaciones Laborales entienden que la forma en que se aborda y resuelve en el anteproyecto de ley la coexistencia, dentro de la propia CAPV, de diferentes administraciones territoriales vascas implicadas en el desarrollo efectivo de acciones en materia de empleo, no supone un avance real para solucionar la situación actual de dispersión y descoordinación interna.

En primer lugar porque el anteproyecto no realiza una inequívoca atribución de competencia a la autoridad autonómica, sino que reconoce y admite la existencia de entes territoriales y locales que llevan a cabo determinadas acciones en materia de empleo (acciones incluidas dentro de la definición que el propio anteproyecto realiza de las políticas de empleo).

En segundo lugar porque la calificación formal de aquellas acciones como meramente complementarias no se proyecta en mecanismos o instrumentos de coordinación establecidos conforme a principio o criterios claros. En este sentido el anteproyecto se limita a apelar a futuros convenios de colaboración, cuya suscripción no constituye, sin embargo, un requisito necesario para el desarrollo efectivo de políticas de empleo por parte de aquellas instancias territoriales, sino a lo sumo un intento de coordinación “ex post” que se abordaría en todo caso desde posiciones de teórica equivalencia competencial.

Tercero.- Por último, la forma en que el anteproyecto de ley contempla la participación de los agentes sociales en la definición y desarrollo de la política de empleo resulta también insatisfactoria.

Tal y como han expresado reiteradamente los miembros del Consejo de Relaciones Laborales, y como resulta también de los criterios comúnmente aceptados por organismos internacionales, la participación de los agentes sociales en los procesos de elaboración de las decisiones políticas de carácter sociolaboral –como sin duda lo es una política integral de empleo- debe canalizarse en todo caso a través de órganos tripartitos y paritarios integrados únicamente por representantes de la administración y de las organizaciones sindicales y patronales representativas, sin perjuicio, en su caso, de la intervención y participación que corresponda a otros órganos consultivos de composición plural o específica.

La creación en el anteproyecto de ley de dos estructuras distintas para articular la participación de los denominados agentes económicos y sociales se aleja de este esquema, pues el Consejo General de LANBIDE, de composición tripartita y paritaria, se concibe como un órgano subordinado con competencias únicamente en el nivel de ejecución y gestión, en tanto que el Consejo Asesor de Empleo, de composición plural y en el que la participación de las organizaciones sindicales y patronales representativas queda totalmente diluida (cinco miembros de las organizaciones sindicales y cinco de la patronal vasca, entre un total de veintinueve) se configura como el único órgano competente en materia de participación y consulta para la definición estratégica de las políticas de empleo en general y para la elaboración de los planes de empleo en particular.

Bilbao, a 5 de abril de 2006.

 

Voto reservado presentado por el miembro de la Comisión de Informes designado por LAB

El sindicato LAB se pronuncia en contra del Dictamen sobre el Anteproyecto de Ley de Empleo aprobado por mayoría en el seno de la Comisión de Informes del CRL. Por consiguiente, emite el siguiente VOTO RESERVADO:

Primero.- LAB muestra su disconformidad con el Anteproyecto de Ley de Empleo de la CAPV porque responde a una política continuista orientada a gestionar las raquíticas competencias que sobre ésta, como en otras materias, tiene el entramado autonómico vigente.

La iniciativa del Departamento de Empleo se inscribe, por lo demás, en un contexto caracterizado por la ausencia de una voluntad política real para dotarnos de un marco jurídico que permita articular, sin injerencias externas, una política de empleo propia y de carácter integral.

Segundo.- LAB se ratifica en el escrito de alegaciones particulares que bajo el título de “Consideraciones de LAB al Anteproyecto de Ley de Empleo” presentó el pasado mes de marzo en el CRL.

Tercero.- LAB quiere dejar constancia de que el diálogo con los agentes económicos y sociales en materia de política de empleo debe desarrollarse, en cualquier caso, a través de un órgano tripartito de composición paritaria, integrado por representantes de la administración y de las organizaciones sindicales y patronales representativas.

Donostia, a 7 de abril de 2006

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